Oggi affrontiamo un tema fondamentale per il futuro del nostro Paese: come costruire una Pubblica Amministrazione più efficiente, trasparente e vicina ai cittadini.
Ne parliamo con Paola Maria Zerman, giurista ed esperta di diritto e amministrazione pubblica, autrice del volume Integrità, fiducia e cura per una nuova Pubblica Amministrazione.
Un libro che propone una riflessione importante: le regole e i controlli sono indispensabili, ma per far funzionare davvero le istituzioni occorre rimettere al centro le persone, la responsabilità e il bene comune.
Il suo libro propone tre parole chiave - integrità, fiducia e cura - per ripensare la Pubblica Amministrazione. Come nasce l’idea di questo volume e perché ritiene che proprio questi tre principi siano fondamentali per rinnovare il rapporto tra istituzioni e cittadini?
Il volume nasce da un gruppo di pensiero che si è formato con un obiettivo preciso: migliorare la qualità della pubblica amministrazione. Riunisce giuristi e operatori delle istituzioni: avvocati dello Stato, magistrati, dirigenti pubblici, consiglieri parlamentari, docenti della SNA e vertici dell’Anac. Con loro ci sono studiosi di diritto, filosofia, psicologia, medicina, studiosi dell’organizzazione, neuroscienziati, formatori, dirigenti. Sono persone che vivono questa realtà dall’interno da molti anni e che si interrogano su quali comportamenti possano davvero migliorarla. Da questo lavoro comune è nato il libro, e da qui è nato anche il corso che si sta svolgendo alla Scuola Nazionale dell’Amministrazione.
Alla base c’è una constatazione maturata in tanti anni di lavoro accanto alle amministrazioni: le regole e i controlli sono necessari, ma non bastano più. Viviamo una fase di mutamenti profondi, anche per l’arrivo dell’intelligenza artificiale, in cui la molteplicità degli interessi e l’esigenza di risposte rapide rendono insufficiente un approccio fondato solo su norme e adempimenti. Serviva un linguaggio comune che rimettesse al centro le persone.
Le tre parole non sono sinonimi né valori ornamentali. Sono tre gradini di un unico percorso, che si sostengono a vicenda.
L’integrità è il punto di partenza. È la qualità della persona: la coerenza tra ciò che si dichiara e ciò che si fa. È il presupposto per potersi relazionare con gli altri in modo autentico, leale, onesto, senza secondi fini. L’integrità è più dell’onestà: l’onestà impedisce di rubare o di favorire qualcuno; l’integrità chiede di operare attivamente per il buon andamento dell’amministrazione.
La fiducia si costruisce sull’integrità. Solo una persona integra può instaurare relazioni sane e positive. La fiducia è dunque una qualità della relazione che poggia sulla qualità della persona. Non è un atto di fede né ingenuità: è una ragionevole aspettativa di comportamento corretto, che nasce dall’esperienza ripetuta di coerenza e affidabilità. E si perde in un attimo.
La cura è il fine verso cui entrambe tendono. Integrità e fiducia non sono fini a sé stesse: servono a prendersi cura, cioè a perseguire l’interesse pubblico in concreto, e non solo quello astratto previsto dal legislatore. Significa avere una mentalità capace di andare al problema singolo, alla persona che si ha davanti, senza fermarsi all’adempimento formale. La legge indica il fine; la cura è la capacità di raggiungerlo davvero nel caso concreto.
Perché proprio questi tre? Perché, presi da soli, degenerano. L’integrità senza cura si irrigidisce in legalismo: pensiamo a un ufficio che applica in modo impeccabile le norme sulle prestazioni sociali, ma non spiega mai le ragioni di un diniego e ignora le fragilità di chi ha davanti. Nessuno può accusarlo di scorrettezza, ma nessuno lo sente giusto. La cura senza integrità scivola nel favoritismo: il funzionario che «aiuta» qualcuno a saltare la fila in una pratica edilizia genera gratitudine personale, ma crea disuguaglianza. Solo quando le tre dimensioni operano insieme l’amministrazione compie un salto di qualità: non si limita a funzionare, ma costruisce un legame duraturo con i cittadini.
La distanza tra cittadini e Pubblica Amministrazione è spesso alimentata dalla percezione di burocrazia, inefficienza e scarsa trasparenza. Come si può ricostruire un rapporto di fiducia e trasformare le istituzioni in presìdi di credibilità e servizio alla collettività?
La fiducia non si può imporre per legge e nemmeno perseguire direttamente, come un obiettivo isolato. È un risultato: nasce quando il cittadino sperimenta, volta dopo volta, un’amministrazione che è al tempo stesso corretta e attenta, rigorosa e capace di capire la sua situazione concreta. Si costruisce con la prevedibilità, l’affidabilità, la percezione di equità.
Per decenni il nostro sistema si è basato su un paradigma sfiduciario: il cittadino da controllare, il funzionario da sorvegliare, ogni passaggio duplicato da un altro controllo. Il risultato è la cosiddetta “burocrazia difensiva” e la “paura della firma”. Il funzionario che teme di sbagliare rinvia, chiede un altro parere, trasferisce la decisione a un altro ufficio. Il cittadino aspetta, e la sua sfiducia cresce. È un circolo vizioso.
Oggi il legislatore ha cominciato a cambiare rotta. Il codice dei contratti pubblici (d.lgs. 36/2023) ha posto all’articolo 2 il principio della fiducia nell’azione dei funzionari. È un segnale importante: non basta, però, scriverlo in una norma. Va tradotto in cultura organizzativa.
In concreto, credo che servano tre cose:
1) Spiegare le decisioni. Una risposta negativa, se motivata in modo chiaro e comprensibile, può generare più fiducia di una risposta positiva arrivata per caso. Il cittadino deve capire perché.
2) Rendere la trasparenza reale, non un caricamento meccanico di atti su un sito. Pensiamo alle agende aperte dei decisori pubblici: sapere chi incontra chi, e perché, rende visibili le relazioni e le sottrae al sospetto.
3) Assumersi la responsabilità di decidere. Un’amministrazione credibile è quella che decide nei tempi, e non quella che si nasconde dietro un “non si può”.
Un esempio positivo viene da alcuni comuni che hanno introdotto criteri pubblici e oggettivi per l’accesso ai benefici sociali, accompagnati da percorsi personalizzati di inclusione. Chi ha diritto riceve, ma non in modo impersonale. Si osserva una riduzione delle richieste opportunistiche e una maggiore collaborazione degli utenti, che si sentono parte di un percorso e non meri destinatari. È così che un’istituzione diventa un presidio di credibilità.
Nel volume lei approfondisce il valore dell’integrità del pubblico dipendente, sottolineando l’importanza della responsabilità individuale e delle competenze etiche. Perché non bastano le leggi, i controlli e i codici di comportamento per prevenire la corruzione? Quale ruolo deve svolgere la formazione?
Prevenire è meglio che curare: vale in medicina e vale nella Pubblica Amministrazione. Il diritto penale interviene quando il fatto è già avvenuto, quando la fiducia è già compromessa e l’interesse pubblico già leso. La vera sfida è intervenire prima, nei luoghi e nei momenti in cui si formano le condizioni che favoriscono la deviazione.
La legge 190 del 2012 ha dato strumenti preziosi: piani anticorruzione, trasparenza, rotazione, codici di comportamento. Ma ogni strumento, se non è sorretto da una cultura dell’integrità, rischia di diventare un adempimento. Il piano anticorruzione si riduce a un documento da approvare ogni anno; la trasparenza a un caricamento di file; il codice di comportamento a un testo lontano dalla vita reale dell’ufficio.
C’è poi un punto decisivo: la corruzione raramente nasce da una decisione improvvisa. Matura lentamente in ambienti dove si sono già indeboliti il senso del dovere e la responsabilità. Prima del reato ci sono le piccole opacità, i favoritismi tollerati, i silenzi, l’uso personale delle informazioni, l’assuefazione al disordine. Nessuna norma può intercettare tutto questo. Solo una persona integra si accorge del confine e lo difende.
Per questo l’integrità non si limita a chiedere: “È vietato?”. Si chiede anche: “È giusto? Rafforza o indebolisce la fiducia dei cittadini? Migliora la qualità del servizio?”. Parlo nel libro di integrità in atto: il dipendente integro non è chi si limita a dire “non si può”, ma chi, prima di arrivare a quella conclusione, ha davvero cercato se esista una strada legittima per risolvere il problema.
La formazione ha qui un ruolo strategico, a una condizione: che non sia solo trasmissione di norme. Un corso che elenca gli articoli del codice di comportamento e si chiude con un test a crocette non cambia nulla. Serve una formazione che lavori sui casi concreti e sui dilemmi reali: cosa faccio se un collega mi chiede di “chiudere un occhio”? Come rispondo a un amministratore che mi sollecita una pratica? Come gestisco un conflitto di interessi che nessuno vede? E deve sviluppare capacità relazionali: comunicazione, ascolto, gestione dei conflitti. L’integrità, infatti, non è solo una qualità morale: è una competenza che si può apprendere e consolidare nel tempo.
Un ruolo particolare spetta al dirigente. Un’amministrazione che si percepisce come comunità professionale coesa resiste meglio alle pressioni indebite. Il senso di appartenenza è uno degli antidoti più efficaci contro i comportamenti devianti, e lo costruisce soprattutto chi guida l’ufficio, con l’esempio.
Nel suo contributo sulle integrity skills richiama virtù come prudenza, fortezza, giustizia e temperanza. Come possono queste qualità tradursi in comportamenti concreti nella vita professionale di un funzionario pubblico, soprattutto quando deve prendere decisioni difficili o resistere a pressioni esterne?
Oggi si parla molto di soft skills, le capacità comportamentali che affiancano la competenza tecnica. Ho scelto di chiamarle integrity skills per dare loro un fondamento orientato al bene dell’azione nel suo complesso, anche nel suo profilo morale. È il passaggio dall’etica dichiarata all’etica praticata. E il fondamento lo troviamo in una tradizione antica, quella delle quattro virtù cardinali. Come diceva Aristotele, “una rondine non fa primavera”: la virtù è un’abitudine costante, non un gesto isolato.
La prudenza è la capacità di decidere bene. Non è cautela né paura di agire. È intelligenza pratica: capire, con lo studio, l’esperienza e l’osservazione della realtà, quale sia la scelta più giusta in quella situazione. Il funzionario prudente, davanti a un procedimento discrezionale, ascolta tutte le parti, valuta gli interessi in gioco e motiva in modo approfondito. Non rinvia per timore, e non decide d’impulso.
La fortezza è resilienza e coraggio. È la capacità di restare saldi nel bene anche quando costa fatica, solitudine o opposizione. Tommaso d’Aquino diceva che la fortezza serve a “firmare l’animo nel bene”. In concreto: è il funzionario che dice No all’amministratore che preme per un’autorizzazione non dovuta, anche se sa che quel No gli costerà. È il coraggio di andare controcorrente. Nel libro ricordo Don Abbondio, “vaso di coccio tra vasi di ferro”, che si giustificava dicendo che il coraggio, se uno non ce l’ha, non se lo può dare. Io credo invece che il coraggio si possa allenare, e che un’organizzazione sana debba sostenere chi lo esercita.
La giustizia è dare a ciascuno il suo. Nella vita dell’ufficio significa imparzialità verso i cittadini, ma anche equità verso i colleghi: nella distribuzione dei carichi di lavoro, nella valutazione, nel riconoscimento dei meriti. E significa rispetto dell’onore e della dignità di ciascuno. Un dirigente che umilia un collaboratore davanti agli altri commette un’ingiustizia, anche se non viola alcuna norma.
La temperanza è la giusta misura. È il dominio di sé: saper gestire la rabbia, la fretta, l’ambizione. Pensiamo a uno sportello sotto pressione, con un cittadino esasperato che alza la voce. La temperanza consente di non reagire, di ascoltare, di riportare il confronto su un piano costruttivo. È la base per comunicare bene e prevenire i conflitti.
Queste qualità non riguardano solo il singolo. Possono diventare un modello formativo e organizzativo: dovrebbero entrare nei percorsi di formazione e anche nei sistemi di selezione e valutazione del personale, accanto alle conoscenze tecniche. Ne nasce una professionalità integrata, in cui competenza tecnica e responsabilità etica si rafforzano a vicenda.
Il libro affronta anche la sfida del governo dell’intelligenza artificiale nella Pubblica Amministrazione. Quali opportunità offre questa tecnologia per migliorare i servizi e l’efficienza degli uffici? E quali garanzie sono necessarie affinché l’innovazione non comprometta la trasparenza, la responsabilità e la centralità della persona?
Le opportunità sono enormi, e sarebbe un errore guardare all’AI con diffidenza. Pensiamo agli appalti pubblici: un sistema può controllare la completezza della documentazione, segnalare ribassi anomali, individuare ricorrenze sospette tra operatori o affidamenti frazionati. È un aiuto prezioso anche per la prevenzione della corruzione. Pensiamo alla gestione del personale: l’AI può analizzare i fabbisogni formativi e costruire percorsi di apprendimento personalizzati. O ai servizi al cittadino: può rendere più rapide le risposte e più chiari i linguaggi.
Ma la tecnologia non è neutra: va governata. E qui le tre parole del libro diventano criteri molto concreti.
L’integrità chiede che la responsabilità resti umana. L’output dell’AI è un indizio da valutare, non una decisione da ratificare. Nel volume si propone una pratica semplice, il “doppio binario motivazionale”: quando il funzionario segue il suggerimento del sistema, ne spiega le ragioni; quando se ne discosta, motiva lo scostamento. In entrambi i casi la decisione resta sua, ed è documentata. La valutazione del fabbisogno, la proporzionalità, la scelta finale non si delegano a un algoritmo.
La fiducia richiede trasparenza e contestabilità. L’AI deve poter essere messa in discussione. Se un funzionario si accorge che il sistema classifica sempre come meno urgenti certe istanze, deve avere un canale per segnalarlo. Se un cittadino riceve una risposta generata con supporto automatico e la ritiene sbagliata, deve poter chiedere una revisione umana. La contestabilità non è ostilità verso l’innovazione: è la condizione della sua affidabilità. E l’organizzazione deve premiare chi segnala un problema prima che diventi un danno.
La cura impone che le conversazioni delicate restino umane. L’uso dell’AI è rischioso quando si tratta di selezionare candidati, valutare la performance o prevedere comportamenti: il pericolo di discriminazioni e opacità è alto. Un assistente può aiutare a scrivere meglio un feedback, ma non conosce la storia lavorativa di una persona, i suoi sforzi invisibili, le sue condizioni di vita. Per questo andrebbero vietate le decisioni completamente automatizzate su selezione, progressione e valutazione.
Serve infine una governance leggera: un comitato interdisciplinare, non burocratico, che riunisca dirigenti, giuristi, esperti di protezione dei dati e di sicurezza informatica, e i rappresentanti di chi usa questi strumenti ogni giorno. E serve formazione, perché le persone che usano l’AI vanno accompagnate, non lasciate sole davanti alla macchina.
Il volume propone di superare una visione della performance concentrata prevalentemente sui risultati individuali, valorizzando invece la qualità organizzativa e la cooperazione. Se potesse indicare una priorità concreta a chi oggi guida le istituzioni italiane, quale cambiamento introdurrebbe per costruire una Pubblica Amministrazione più efficiente, integra e vicina ai bisogni dei cittadini?
Nella Pubblica Amministrazione quasi tutti i risultati sono collettivi. Un procedimento si chiude grazie al contributo di più uffici. Un servizio digitale funziona se dialogano giuristi, organizzatori e tecnici. La presa in carico di una persona fragile richiede continuità tra lo sportello, gli uffici interni, i servizi specialistici e la rete del territorio. Eppure i nostri sistemi di valutazione misurano soprattutto il contributo individuale, spesso con indicatori solo quantitativi.
Così resta invisibile proprio il lavoro che fa funzionare l’amministrazione: coordinare una riunione, semplificare un passaggio tra uffici, affiancare un collega meno esperto, documentare bene una procedura, spiegare con chiarezza un’informazione al cittadino. Sono attività che non producono un numero immediato, ma determinano la qualità del servizio. E un sistema troppo centrato sulla competizione individuale può addirittura scoraggiarle: se vengo premiato solo per i miei risultati, perché dovrei aiutare l’ufficio accanto?
Se dovessi indicare una sola priorità, direi questa: legare una quota significativa della valutazione di dirigenti e strutture a obiettivi comuni e cooperativi. Per esempio, la riduzione dei tempi di attraversamento di una pratica tra più uffici, la qualità dei passaggi di informazioni, la gestione integrata dei procedimenti, il supporto ad altre unità. La valutazione individuale dovrebbe essere collegata al contributo agli obiettivi comuni, non sostituirli.
A questa priorità ne aggiungerei due, che la rendono possibile:
Valutare i dirigenti anche sulla capacità di costruire fiducia: chiarire le priorità, far crescere le competenze, prevenire i conflitti, sostenere il benessere organizzativo.
Usare gli errori per imparare, non per cercare colpevoli. Una cultura valutativa punitiva spinge a nascondere i problemi. Un’amministrazione che analizza gli scostamenti per capirne le cause diventa più trasparente e migliora.
Con la recente legge sul merito il tema è tornato al centro del dibattito. Ma il merito pubblico non è soltanto eccellere da soli: è aumentare la capacità dell’intera organizzazione di servire la collettività. Questi principi non indeboliscono il merito, lo rendono più serio. E soprattutto rispondono alla motivazione più profonda di chi sceglie di lavorare per lo Stato: la consapevolezza di contribuire al bene comune, di rendere effettivi i diritti delle persone. È questa la vera energia che integrità, fiducia e cura possono liberare.
(*) Integrità, fiducia e cura per una nuova Pubblica Amministrazione di Paola Maria Zerman, editore Il Sole 24 Ore, euro 28,90
Aggiornato il 09 novembre 2026 alle ore 18:34
