I. Il diritto internazionale oggi
Durante il mio impegno accademico ultratrentennale mi sono occupato di Diritto internazionale e Storia delle relazioni internazionali. Ho condiviso con gli studenti frequentanti le lezioni la certezza e la consapevolezza che il diritto internazionale fosse uno scudo capace di proteggere i più deboli dalle prepotenze dei più forti, ponendo ogni mia attenzione professionale a non deluderli. Negli ultimi anni invece mi sono trovato nella difficile posizione di chi deve spiegare non soltanto come funziona un sistema giuridico, ma perché quel sistema faccia fatica a tenere il passo con un mondo che cambia più in fretta di quanto qualsiasi ordinamento abbia mai dovuto affrontare nella storia una simile accelerazione. Riflettendo oggi, alla luce dei gravi e recenti accadimenti internazionali, ritengo che la crisi del diritto internazionale contemporaneo non sia un tema su cui semplicemente dibattere ma sia qualcosa di preoccupante che si avverte nella lettura delle sentenze dei tribunali arbitrali internazionali, nei rapporti delle organizzazioni non governative relativamente alle condizioni di lavoro nelle catene globali di fornitura, nei dibattiti infiniti e spesso sterili delle commissioni Onu che discutono di Intelligenza artificiale e di armi autonome dal controllo dell’uomo senza riuscire a produrre in tali delicati e complessi temi norme vincolanti. Siamo in presenza di una crisi silenziosa, tecnica nella sua apparenza, ma politicamente e umanamente profonda.
E chi la esamina professionalmente ha, a mio avviso, il dovere di affermarlo con chiarezza, senza nascondersi dietro il paravento del linguaggio specialistico e formalmente aderenziale. La tesi che desidero illustrare in questa breve riflessione è, nella sua essenza, semplice: infatti la nascita del diritto internazionale è stato portato alla luce dagli storici che ne individuano l’origine con la Pace di Westfalia del 1618 il cui fine era quello di governare un mondo di Stati sovrani che interagiscono tra loro come entità distinte e territorialmente definite. Quel mondo continua a esistere ancora, ma accanto ad esso – e sempre più al di sopra di esso – oggi si è via via affermata una realtà economica e tecnologica globale che non conosce frontiere, che non rispetta giurisdizioni, che opera con una velocità e una complessità che le categorie giuridiche tradizionali non riescono a governare. Purtroppo non è colpa di nessuno in particolare. È, invece, la conseguenza di una trasformazione storica che nessuno aveva pienamente previsto, ed alla quale nessun sistema giuridico era preparato.
II. Tre storie che il diritto non sa raccontare
Prima di addentrarsi nella disamina degli argomenti tecnici, desidero soffermarmi su tre gravi fatti accadutiti. Non li ricordo, a chi legge, purtroppo per mero tuziorismo oratorio: li cito perché mi sembrano più eloquenti di qualsiasi costruzione dottrinale nel mostrare dove e come il diritto internazionale fallisce nella tutela delle persone che dovrebbe proteggere. Il primo grave fatto è accaduto il 24 aprile 2013, a Dacca nel Bangladesh. Alle ore 8 e 57 del mattino il Palazzo Rana Plaza crolla su sé stesso. Muoiono 1.134 lavoratori, quasi tutte donne, quasi tutte giovani, quasi tutte impegnate a cucire capi di abbigliamento per marchi occidentali che incolpevolmente molti di noi indossano. Le crepe nei muri erano state segnalate il giorno prima. I responsabili delle fabbriche avevano ordinato di lavorare lo stesso, sotto minaccia di licenziamento. I marchi committenti occidentali non erano parti di alcun contratto con quelle lavoratrici: il loro rapporto contrattuale si fermava ai subfornitori locali. E il diritto internazionale (le convenzioni dell’Oil, gli accordi commerciali e i trattati di investimento) non imponeva a quelle imprese alcun obbligo di verificare le condizioni in cui i propri prodotti venivano realizzati.
Non c’era una norma violata. C’era, semplicemente, un vuoto normativo di dimensioni enormi, e dentro quel vuoto sono morte 1.134 persone. Il secondo grave fatto è accaduto la primavera del 2013 a Cipro. Il Governo dell’isola trovatosi sull’orlo del collasso finanziario, accetta un salvataggio internazionale che include un prelievo forzoso sui depositi bancari superiori ai centomila euro. Famiglie che avevano risparmiato per anni si svegliano un mattino con i conti correnti alleggeriti per decisione di organismi – il Fondo monetario internazionale, la Banca centrale europea, la Commissione europea – che nessun cipriota aveva eletto, che operano in sedi inaccessibili al pubblico, che non devono rispondere a nessun Parlamento nazionale e le cui decisioni sono difficilmente impugnabili davanti a un giudice praticamente inaccessibile ai comuni cittadini. Il sistema ha funzionato, tecnicamente parlando: il sistema bancario cipriota è stato stabilizzato. Ma la legittimità di chi ha deciso e il rispetto dei diritti fondamentali dei cittadini che hanno pagato il prezzo sono stati considerati questioni secondarie. Il terzo grave fatto è accaduto nel Myanmar, come viene riferito da Amnesty International, tra il 2016 e il 2018. Gli algoritmi di una famosissima piattaforma “social” amplificano sistematicamente i contenuti di odio dei militari del Myanmar contro la minoranza Rohingya.
La pervasiva diffusione di quei gravi contenuti di violenza sulla vita degli uomini, di contro commercialmente finisce per generare engagement, e l’engagement genera pubblicità, e la pubblicità genera profitto. La stessa missione indipendente di accertamento dei fatti delle Nazioni Unite scriverà poi, nel 2018, che la detta preclara piattaforma social ha avuto un ruolo determinante nella diffusione dell’odio che ha preparato il terreno alle violenze di massa. Nella realtà giuridica la piattaforma non ha violato alcun trattato internazionale, non è stata condannata da alcun tribunale internazionale, non ha risarcito nessuna delle vittime. Semplicemente perché il diritto internazionale non sa cosa farsene di un’impresa privata posta al di là dell’Atlantico che prende decisioni algoritmiche con conseguenze letali a quindicimila chilometri di distanza. Questi tre gravi episodi non sono anomalie: sono ormai la norma. Sono il funzionamento ordinario di un sistema economico globale che si è sviluppato molto più in fretta della capacità del diritto di governarlo.
III. Il tempo e il diritto: quando la storia corre più veloce delle norme
Fin qui giunto non posso esimermi dal segnalare la evidente esistenza di tale ampia crisi che colpisce, forse più di tutte le altre. Infatti, tale crisi del diritto ha a che fare con un suo elemento fondamentale e strutturale: il tempo. Il diritto internazionale è un sistema normativo lento per costruzione. La consuetudine internazionale si forma attraverso una pratica costante e ripetuta degli Stati (iteratio actuum), accompagnata dalla convinzione di agire in conformità di un obbligo giuridico (opinio juris): un processo che richiede decenni, a volte generazioni. I trattati richiedono negoziati, ratifiche parlamentari, procedure interne di attuazione. Perfino le decisioni delle organizzazioni internazionali devono fare i conti con le resistenze politiche degli Stati membri. Questa lentezza ha ragioni profonde: riflette il rispetto per la sovranità degli Stati, per la necessità di costruire consensi autentici, per la prudenza di chi sa che le norme giuridiche devono durare nel tempo per essere efficaci. Il problema è che la storia ha smesso di attendere. Ponendo attenzione agli ultimi trent’anni, si ha la sensazione vertiginosa di un’accelerazione senza precedenti. Quando ho iniziato la mia attività didattica, Internet era una rete militare poco conosciuta al grande pubblico. Nel giro di pochi anni è diventata l’infrastruttura portante dell’economia mondiale. Le piattaforme digitali che oggi controllano la comunicazione di miliardi di esseri umani non esistevano all’inizio di questo millennio.
La finanza algoritmica ad alta frequenza, capace di eseguire migliaia di operazioni al secondo su mercati distribuiti tra più continenti, è nata e si è sviluppata mentre i regolatori nazionali e internazionali cercavano ancora di capire cosa stesse accadendo. L’Intelligenza artificiale generativa ha trasformato in pochi mesi interi settori economici e professionali, senza che nessun parlamento, nessuna commissione internazionale, nessun organo giurisdizionale avesse avuto il tempo di riflettere sulle implicazioni giuridiche di ciò che stava avvenendo. La storia del diritto conosce tanti ritardi normativi. Agli inizi del 1800 il nuovo trasporto ferroviario trasformò l’economia europea per i decenni successivi prima che i sistemi giuridici riuscissero a regolarne in modo adeguato la responsabilità civile, i rapporti di lavoro, i monopoli. L’energia atomica fu usata in guerra nel 1945, ma il Trattato di non proliferazione arrivò soltanto nel 1968, quasi vent’anni dopo, quando le conseguenze della bomba atomica erano già scritte nella storia. Anche lì ci fu un ritardo, e fu costoso. Ma quella lentezza aveva una sua misura: i fenomeni si diffondevano con tempi tali da consentire, almeno in parte, di osservarli, studiarli ed elaborare risposte adeguate. La rivoluzione digitale non ha lasciato questo margine.
Ha imposto cambiamenti strutturali globali in un arco di tempo nel quale la formazione di una norma consuetudinaria non avrebbe nemmeno avuto il tempo di iniziare. Il risultato pratico è un vuoto normativo che si estende su ambiti di cruciale rilevanza. Nel cybercrime, il diritto internazionale non riesce ancora a rispondere con certezza ed immediatezza alla domanda più elementare: quando un attacco informatico che manda in tilt gli ospedali di un paese, che svuota i conti bancari dei cittadini, che paralizza le infrastrutture critiche di uno Stato, costituisce un atto di guerra nel senso del diritto internazionale? Il Manuale di Tallinn del 2017, elaborato da un gruppo di esperti accademici, offre risposte ragionate ma non vincolanti, e già sconta il ritardo rispetto alle tecniche di attacco più recenti. Sulle armi autonome letali – i sistemi militari capaci di identificare e colpire obiettivi senza intervento umano – si discute in sede Onu da oltre un decennio senza produrre alcun trattato, perché le grandi potenze militari che potrebbero negoziarlo preferiscono non farlo. Sulla protezione dei dati personali, sull’uso degli algoritmi di profilazione politica, sulla responsabilità delle piattaforme digitali per i contenuti che le stesse diffondono, segnaliamo che in tutti questi ambiti il diritto internazionale è assente, o quasi.
IV. Chi ha riempito il vuoto – e come
Quando il diritto pubblico lascia un vuoto, qualcuno lo riempie. Nel caso dell’economia e della tecnologia globale, lo hanno riempito gli operatori privati stessi: le imprese, le associazioni di categoria, le camere arbitrali internazionali. È nata così quella che i giuristi chiamano la nuova lex mercatoria transnazionale, un insieme di regole contrattuali standardizzate, di principi generali elaborati da organizzazioni private, di procedure arbitrali che risolvono le controversie commerciali internazionali al di fuori dei tribunali statali, con rapidità e riservatezza che il diritto pubblico non può offrire. Non sarebbe corretto negare che questo ordinamento privato in effetti funzioni: è certamente utile per raggiungere gli obietti previsti, infatti serve bisogni reali. Un’impresa italiana che contrae con un fornitore coreano (ovviamente della Corea del Sud!) ha bisogno di certezza giuridica, di prevedibilità, di una lex fori neutra dove portare eventuali controversie. La lex mercatoria lo offre. Il problema non è l’esistenza di questo sistema, ma la sua selettività strutturale: è un ordinamento costruito dagli operatori commerciali per gli operatori commerciali. Tutela gli investitori e i loro profitti. Non tutela i lavoratori delle fabbriche bangladesi, né i piccoli risparmiatori ciprioti, né gli utenti della famosa ed internazionale piattaforma social attiva nel mondo ed anche nel Myanmar.
Tutti quei soggetti non erano seduti al tavolo quando le regole venivano scritte, e le regole scritte senza di loro non li proteggono. C’è un’ulteriore conseguenza di questa privatizzazione silenziosa dell’ordine normativo globale che merita di essere nominata: l’erosione della capacità degli Stati di regolamentare in funzione dell’interesse pubblico. I trattati bilaterali di investimento – oltre tremila, una rete fitta che copre quasi tutti i paesi del mondo, permettono agli investitori stranieri di citare direttamente gli Stati davanti a tribunali arbitrali privati quando ritengono che misure regolative abbiano leso i propri interessi. Il risultato, documentato da una giurisprudenza arbitrale copiosa, è che gli Stati si trovano a pagare indennizzi milionari per aver introdotto norme ambientali più stringenti, per aver alzato le aliquote fiscali, per aver regolamentato il settore farmaceutico o quello delle sigarette. Nessun governo democraticamente eletto ha mai sottoposto ai propri elettori questa scelta. È avvenuta per via tecnica, attraverso la firma di accordi internazionali il cui significato reale era comprensibile soltanto agli specialisti.
V. Cosa si può e si dovrebbe fare: Occorre il coraggio di avere una nuova “visione”
Non credo sia possibile avere un atteggiamento intellettualmente coerente verso il lettore se concludessi questa sintesi con la sola diagnosi, per quanto severa, senza invece tentare di indicare qualche riflessione per sensibilizzare i comportamenti generali verso una nuova visione del diritto internazionale. Non perché le soluzioni siano semplici – non lo sono – ma perché rinunciare a cercarle sarebbe, per uno studioso del diritto, una forma di resa intellettuale che non desidero permettermi. Infatti ritengo opportuno segnalare che alcune cose stanno già cambiando, lentamente ma in modo concreto. La direttiva europea sulla Corporate Sustainability Due Diligence, entrata in vigore nel 2024, impone alle grandi imprese europee obblighi giuridicamente vincolanti di vigilanza sui diritti umani e sull’ambiente lungo tutta la loro filiera di fornitura. Non è la soluzione definitiva, e la sua applicazione dipenderà dall’intensità dei controlli e dalla volontà politica di farla rispettare. Ma è la prima volta che un ordinamento giuridico di peso globale dice esplicitamente alle imprese: voi siete responsabili di ciò che accade nelle vostre filiere di fornitura, anche quando accade lontano dalla vostra sede legale ed attraverso soggetti giuridicamente da voi distinti.
È un passo. Piccolo, ma reale. In sede Onu si discute dal 2014 di un trattato internazionale vincolante su imprese e diritti umani, ma la resistenza dei paesi esportatori di capitali rallenta i progressi senza però bloccarli definitivamente. La Convenzione del Consiglio d’Europa sull’Intelligenza artificiale, firmata nel 2024, è il primo strumento internazionale giuridicamente vincolante che pone limiti allo sviluppo e all’impiego dei sistemi di Ia: è uno strumento regionale, non universale, ma indica una direzione verso una nuova visione. Quello che manca, a mio avviso, è la condizione necessaria per qualsiasi progresso significativo, è un cambiamento di paradigma nell’architettura normativa internazionale: il riconoscimento che gli attori non statali dell’economia e della tecnologia globale – le imprese multinazionali, le piattaforme digitali, i grandi fondi di investimento – devono essere destinatari di obblighi giuridici internazionali propri e non soltanto essere beneficiari di protezioni. Questo non significa abolire la sovranità statale, né costruire un governo mondiale che nessuno vuole e che non avrebbe basi politiche per funzionare. Significa riconoscere che il potere reale, nell’economia globale del XXI secolo, non è più in mano soltanto agli Stati, e che un ordinamento giuridico che disciplina soltanto gli Stati mentre lascia liberi di operare senza vincoli i soggetti che esercitano il potere economico reale è un ordinamento che ha perso il contatto con quella realtà che dovrebbe governare.
Pur confermando il personale disagio iniziale nell’affrontare le tematiche esposte desidero concludere con una riflessione personale che non definirei semplice ottimismo di maniera – sarebbe fuori luogo – ma affermerei una mia personale riflessione, che potrei meglio definire una convinzione, maturata in trent’anni di studio del diritto internazionale che seguito sintetizzo: l’ordinamento internazionale attuale ha sempre dimostrato nel passato di saper rinnovarsi quando la storia lo ha richiesto. L’ha fatto dopo il 1945, costruendo sia l’architettura onusiana (in effetti l’Onu ha consentito, dalla fine della Seconda guerra mondiale in poi, ai suoi Stati membri di confrontarsi per il mantenimento della pace nel mondo) sia l’avvio del sistema internazionale dei diritti umani nato dalle macerie di una guerra mondiale. L’ha fatto negli anni Sessanta e Settanta, aprendo la propria platea di soggetti agli Stati decolonizzati e alle loro rivendicazioni di sovranità economica. L’ha fatto, faticosamente, di fronte alla crisi ambientale globale. Non c’è ragione di principio per cui non si possa farlo anche di fronte alle sfide del globalismo economico e della rivoluzione tecnologica. C’è bisogno, per farlo, di volontà politica – che oggi manca più di quanto sarebbe accettabile. Ma c’è bisogno anche di uomini esperti disposti a fare il proprio dovere predittivo fino in fondo e ciò non solo per descrivere l’insufficiente perimetro operativo del diritto internazionale che oggi esiste, ma avere una visione profonda per immaginare il nuovo diritto internazionale che servirà.
Aggiornato il 16 marzo 2026 alle ore 12:56
