Certe riforme hanno un destino curioso: sembrano tecniche, quasi notarili, e poi si rivelano politiche nel senso più alto del termine. La separazione delle carriere tra giudici e pubblici ministeri appartiene a questa categoria. A prima vista si tratta di una questione per addetti ai lavori, materia da convegni giuridici e da manuali di procedura penale. Ma basta osservare il dibattito che accompagna il referendum sulla giustizia per capire che la posta in gioco è molto più ampia: riguarda il modo stesso in cui una democrazia concepisce la giustizia e il rapporto tra potere giudiziario e libertà dei cittadini.
Il punto, nella sua formulazione più semplice, è questo: chi accusa e chi giudica devono appartenere alla stessa carriera oppure no?
Attorno a questa domanda, che potrebbe sembrare puramente tecnica, si sono sviluppate negli anni due diverse tradizioni culturali e giuridiche. Da un lato vi è quella che vede nell’unità dell’ordine giudiziario la principale garanzia dell’indipendenza dei magistrati. Secondo questa impostazione mantenere giudici e pubblici ministeri all’interno dello stesso corpo istituzionale rafforza l’autonomia della magistratura rispetto alla politica e protegge il potere giudiziario da possibili interferenze esterne.
Dall’altro lato vi è una tradizione diversa, che affonda le sue radici nel pensiero liberal-costituzionale e nel modello del processo accusatorio. Secondo questa prospettiva la distinzione delle funzioni tra chi accusa e chi giudica rappresenta una condizione essenziale per rendere effettiva la terzietà del giudice e per rafforzare l’equilibrio tra accusa e difesa.
Se si osservano le adesioni pubbliche alla separazione delle carriere emerge un dato significativo. Il fronte favorevole alla riforma appare sostenuto da una pluralità di figure autorevoli provenienti da tradizioni culturali e politiche molto diverse tra loro. Accanto ai rappresentanti del centrodestra di governo si trovano costituzionalisti, giuristi e personalità difficilmente riconducibili alla stessa area politica.
Tra queste figura Augusto Barbera, presidente emerito della Corte costituzionale e costituzionalista di formazione legata alla tradizione della sinistra riformista. In diverse interviste Barbera ha sostenuto che la riforma deve essere valutata sul piano istituzionale e non politico. Il problema, osserva, è che nel sistema attuale giudici e pubblici ministeri condividono non solo la stessa carriera ma anche gli stessi organi di autogoverno. “Oggi giudici e Pm sono insieme nel Csm e insieme si giudicano”, ha spiegato, suggerendo che la creazione di due cCnsigli superiori distinti potrebbe rendere più trasparente l’equilibrio delle funzioni.
Su una linea analoga si colloca Sabino Cassese, anch’egli giudice emerito della Corte costituzionale e una delle figure più autorevoli del diritto pubblico italiano. Cassese ha difeso la separazione delle carriere ricorrendo a una metafora efficace: pretendere che giudici e pubblici ministeri appartengano alla stessa carriera è come chiedere che chirurgo e anestesista svolgano lo stesso mestiere. Operano nello stesso sistema, ma svolgono funzioni profondamente diverse. Distinguere le carriere, in questa prospettiva, non significa indebolire la magistratura ma chiarire i ruoli e rafforzare la credibilità del processo.
Una posizione simile è stata espressa da Nicolò Zanon, vicepresidente emerito della Corte costituzionale. Secondo Zanon accusare e giudicare sono “due mestieri diversissimi”, e separare le carriere significa rafforzare il ruolo di entrambi: un giudice più indipendente nella funzione di decisione e un pubblico ministero più specializzato nella funzione dell’accusa.
Anche Giulio Prosperetti, vicepresidente emerito della Corte costituzionale, ha difeso la riforma come sviluppo coerente del processo accusatorio introdotto negli anni Ottanta. “Accusare e giudicare sono due vocazioni diverse”, ha osservato, sostenendo che una distinzione più netta tra i due ruoli renderebbe più evidente la terzietà del giudice, uno dei principi fondamentali del giusto processo.
Tra i sostenitori della riforma compare poi una figura difficilmente riconducibile all’area politica che oggi la promuove: Antonio Di Pietro. L’ex magistrato simbolo di Mani Pulite ha dichiarato più volte di essere favorevole alla separazione delle carriere. Quando giudice e pubblico ministero appartengono alla stessa carriera, ha osservato, può nascere nei cittadini la sensazione che facciano parte della stessa famiglia. Ed è proprio questa percezione che rischia di indebolire la fiducia nell’imparzialità del giudizio.
Accanto a queste figure maschili il dibattito registra anche alcune voci femminili significative. Tra queste spicca Emma Bonino, leader radicale e già commissaria europea, per la quale la separazione delle carriere rappresenta una battaglia storica della cultura garantista. Nel dibattito pubblico sono intervenute anche giuriste e avvocate come Barbara Capoccia ed Elisa Demma.
Anche al di fuori della magistratura la lista di coloro che a sinistra votano sì è decisamente nutrita e autorevole. Si va dai socialisti Enzo Maraio, Bobo Craxi e Fabrizio Cicchitto, alla presidente dei senatori di Italia Viva Raffaella Paita, che ha ribadito come la riforma fosse nel programma del suo partito, fino a Carlo Calenda alla neo calendiana Elisabetta Gualmini. Tra i riformisti dem, Pina Picierno, la vicepresidente del Parlamento Ue, si è espressa con decisione per il sì, così come il già citato ex parlamentare del Pcì-Pds Augusto Barbera, Stefano Ceccanti, Enrico Morando e Marco Minniti.
In ambito politico e culturale la schiera “da sinistra” dei sostenitori del sì non è meno ricca, e comprende la filosofa Claudia Mancina, Chicco Testa, Claudio Petruccioli, Cesare Salvi, Umberto Ranieri, Nicola Latorre, Mario Oliverio, Giorgio Tonini, uno dei fondatori del Pd, Tommaso Nannicini, Anna Paola Concia, Enzo Bianco e Michele Magno. Insomma, siamo di fronte an quadro variegato, che suggerisce come trovino buone ragioni per votare sì molti politici e intellettuali cha hanno militato per una vita nelle fila della sinistra, mentre non è possibile reperire una lista analoga, e nemmeno una vagamente simile, di personalità pubbliche altrettanto autorevoli e significative che da destra abbia espresso l’intenzione di votare no.
Il fronte contrario alla riforma è quindi complessivamente molto meno trasversale. Le principali adesioni provengono da una parte consistente della magistratura associata, da diversi partiti di opposizione e da alcune organizzazioni sindacali. In molti casi il fronte del no ha trovato una forte visibilità pubblica anche attraverso interventi provenienti dal mondo dello spettacolo e dei media, ambiti in cui la sinistra gode da decenni di un’indiscussa egemonia.
Questo dato suggerisce che i due fronti abbiano costruito la loro legittimazione pubblica per diverse ragioni: più aderenti al merito dei quesiti referendari quelle del sì e più politico-ideologiche quelle del no. Anche sul piano culturale emerge una distinzione rilevante: molti degli intellettuali contrari alla riforma provengono da tradizioni legate alla sinistra novecentesca, in particolare comunista, e alla cultura giuridica sviluppatasi in quell’ambito, mentre tra i sostenitori della separazione delle carriere si trovano diversi giuristi di sinistra di orientamento liberal-democratico e garantista.
Il confronto internazionale offre inoltre un elemento di riflessione ulteriore. Nella maggior parte delle democrazie occidentali la distinzione tra magistratura giudicante e pubblico ministero è piuttosto netta. Negli Stati Uniti i pubblici ministeri appartengono all’ufficio del procuratore e non fanno parte della magistratura giudicante. Nel Regno Unito l’accusa è affidata al Crown Prosecution Service, mentre i giudici appartengono a un ordine distinto. In Germania il pubblico ministero è un organo separato dalla magistratura giudicante e sottoposto a una diversa organizzazione. In Spagna il Ministerio Fiscal costituisce un corpo autonomo distinto dai giudici.
In generale, nelle democrazie contemporanee la distinzione tra chi accusa e chi giudica rappresenta la regola. La questione, del resto, era stata colta con grande chiarezza già molti decenni fa dal giurista Giuliano Vassalli. In un’intervista del 1987 osservava che parlare di vero sistema accusatorio quando pubblico ministero e giudice appartengono alla stessa carriera è, in qualche modo, una contraddizione: parlare di sistema accusatorio laddove il pubblico ministero è un magistrato uguale al giudice è poco leale, perché continuerà a far parte della stessa carriera e degli stessi ruoli.
Anche il giornalismo italiano aveva affrontato il tema con lucidità. Indro Montanelli ricordava che la giustizia deve restare al di sopra delle parti e che proprio per questo i suoi poteri devono essere organizzati in modo da evitare confusioni di ruolo e sovrapposizioni di funzione.
La stessa intuizione animava le battaglie garantiste del Partito Radicale. Marco Pannella sosteneva che senza una distinzione chiara tra accusa e giudizio il processo rischia di perdere il suo equilibrio originario. Ed Emma Bonino ha più volte ricordato che la separazione delle carriere non è una riforma contro i magistrati, ma una riforma per la credibilità della giustizia.
A questo si aggiunge un ulteriore paradosso del dibattito italiano. Una parte significativa della magistratura si oppone alla riforma sostenendo che essa potrebbe indebolire l’indipendenza dei magistrati. Ma, nello stesso tempo, una parte della magistratura tende sempre più a organizzarsi secondo logiche che ricordano da vicino quelle della politica, attraverso correnti, schieramenti e competizioni interne per il controllo degli organi di autogoverno.
Lo scandalo che ha coinvolto l’ex consigliere del Csm Luca Palamara ha mostrato con particolare evidenza come il sistema delle correnti possa trasformarsi in una struttura di potere capace di influenzare nomine e carriere. Al di là delle responsabilità individuali emerse in quella vicenda, ciò che colpì l’opinione pubblica fu soprattutto l’impressione che all’interno della magistratura si muovessero dinamiche molto simili a quelle della politica.
Ma la magistratura non ha una funzione politica. La sua funzione è quella di esercitare un controllo sulla legalità dell’azione pubblica e privata. E questo controllo non può essere il risultato di equilibri tra correnti organizzate, come avviene nella politica rappresentativa. Esso si fonda, al contrario, sull’indipendenza e sulla responsabilità del singolo magistrato.
Non sono le correnti a giudicare, ma i giudici. Non sono gli equilibri interni di un corpo organizzato a garantire la giustizia, ma la coscienza professionale e la libertà di decisione del magistrato che pronuncia la sentenza. Quando la magistratura assume forme di organizzazione che ricordano troppo da vicino quelle della politica, il rischio non è soltanto quello di creare conflitti interni, ma è soprattutto quello di indebolire agli occhi dei cittadini l’immagine di un potere che dovrebbe essere percepito come rigorosamente imparziale e sottratto alla logica delle appartenenze.
Il referendum non risolverà tutti i problemi della giustizia italiana. Nessuna riforma lo farebbe. Ma potrebbe contribuire a sciogliere almeno un equivoco che da decenni attraversa il nostro sistema giudiziario: quello per cui chi accusa e chi giudica dovrebbero continuare a percorrere la stessa strada professionale. Con il sì alla riforma i magistrati sarebbero più indipendenti perché la loro carriera sarebbe svincolata dalle correnti. Di conseguenza, il loro giudizio risulterebbe più credibile e autorevole agli occhi dei cittadini.
Per queste ragioni, la riforma aumenterebbe in modo significativo sia la credibilità delle istituzioni democratiche sia il loro tasso effettivo di democraticità. Non può infatti essere un caso che le democrazie mature abbiano da tempo optato per la separazione delle carriere e che i regimi totalitari, ivi inclusi quello fascista e quello sovietico, abbiano invece optato per la loro unificazione. Le democrazie hanno optato per la separazione delle carriere perché la libertà dei cittadini dipende anche dall’equilibrio dei poteri che li giudicano. Quest’equilibrio, a sua volta, non può prescindere dalla terzietà dei giudici, e se davvero vogliamo un giudice terzo bisogna accettare una verità elementare: chi giudica non può appartenere alla stessa carriera o alla stessa squadra politica di chi accusa.
Aggiornato il 10 marzo 2026 alle ore 10:45
