Questa raccolta di saggi ha quale oggetto i gabinetti ministeriali (o meglio gli uffici di staff), cioè quegli uffici composti da “una rete di persone provenienti da grandi corpi dello Stato che per periodi significativi della loro carriera hanno occupato le posizioni di capo del gabinetto e – specialmente – dell’ufficio legislativo”, in genere (ma non sempre) non appartenenti alla burocrazia del ministero al quale sono addetti. Dati la collocazione, il carattere, il trattamento e il sistema di “reclutamento” costituiscono un’eccezione all’ordinamento normale delle amministrazioni: la scelta è fiduciaria (da parte del ministro), la durata è, di solito, quella del ministro, la nomina non comporta avanzamenti di “carriera”. Accanto a ciò e a conferma del carattere “eccezionale” di queste figure sono collocati sulla linea di confine tra diversi ordini, organi e poteri: nei crocevia tra amministrazione e politica, Parlamento e Governo, potere amministrativo, governativo e legislativo. Il tutto in uno Stato, come quello contemporaneo che è, sul piano materiale uno Stato amministrativo, ossia connotato della prevalenza per funzione, ampiezza dei poteri, dei compiti e delle risorse e così dal primato del potere governativo-amministrativo. Primato il quale sul piano formale, compete al Parlamento, tenuto conto del principio di legalità e della riserva di legge. Proprio questa collocazione nei crocevia, poco o punto “regolati” è alla radice del potere dei gabinetti, alimentato e connotato proprio dai caratteri delle rette che vi s’intersecano.
Così dalla politica prendono la temporaneità e dall’amministrazione la “professionalità”, mentre non è detto che la stessa scelta discrezionale del ministro renda “stabili” coppie ricorrenti tra ministri a capi degli “uffici di staff” (con politicizzazione del capo di gabinetto). Succede, ma capita anche l’inverso: ossia che capi di gabinetto abbiano collaborato con ministri diversi, talvolta provenienti da diverse forze politiche: i cosiddetti “gabinettisti professionisti”. Sempre dal connotato di Stato amministrativo materiale, consegue l’importanza degli uffici legislativi dei ministeri, che di fatto sono i “veri” legislatori, tenuto conto che gran parte delle norme legislative (decreti legislativi delegati e decreti-legge) sono redatte da questi, e l’altra attentamente dagli stessi “controllata” nell’iter di formazione. Nei saggi è considerato anche il ruolo differente (e crescente) dei gabinetti e dei loro dirigenti dall’Unità d’Italia in poi; suddiviso in cinque fasi. Nelle prime due (la liberale e la fascista) il ruolo di tali uffici era limitato e i capi erano tratti dalla stessa burocrazia ministeriale. Con la Repubblica, data la diffidenza nei confronti della burocrazia, ereditata dal fascismo, prevale la nomina di elementi tratti dai grandi corpi della Repubblica (Consiglio di Stato, Avvocatura dello Stato, Corte dei Conti); nella quarta e quinta fase (da fine anni Sessanta in poi) l’estrazione è la stessa ma cresce la fidelizzazione al vertice politico. Ora si prevedono “due effetti negativi: il primo consiste in quella che si potrebbe definire come la supplenza nei confronti della dirigenza amministrativa (che risulta depressa e ulteriormente emarginata); il secondo come la supplenza nel confronti della politica: una politica che, all’atto pratico, priva com’è di conoscenza approfondita della macchina amministrativa, finisce sovente sotto tutela dei suoi principali collaboratori”.
Dato l’assetto della competenza e il carattere gerarchico dell’organizzazione amministrativa, l’influenza di tali uffici non si esercita tanto con provvedimenti, quanto con consigli, suggerimenti, indicazioni. I consigli vengono dati verso il basso, ma soprattutto verso l’alto: cioè al vertice politico (dove possano tradursi in comandi). Proprio il particolare carattere del rapporto tra gabinetti e ministro in carica ricorda l’argomento del saggio di Carl Schmitt, tradotto in italiano da Antonio Caracciolo e pubblicato sul Behemoth numero 2 nel 1987 (cui sono seguite altre due diverse traduzioni pubblicate nei decenni successivi), dal titolo Colloquio sul potere e sull’accesso presso il potente. In tale breve saggio, scrive Schmitt che, “anche il principe più assoluto deve affidarsi a informazioni e relazioni e dipende dai suoi consiglieri. Chi fa una relazione al detentore del potere o lo informa, partecipa di già al potere, indipendentemente dal fatto che egli sia un ministro che controfirma responsabilmente o che sappia in modo indiretto farsi da lui ascoltare. Così ogni potere diretto diventa subito soggetto ad influenze indirette. Ci sono stati detentori del potere che hanno avvertito questa dipendenza e sono andati per questo in collera”. Per cui “In altre parole: davanti ad ogni luogo del potere diretto si forma un’anticamera di influenze e poteri indiretti, un accesso all’orecchio, un corridoio verso l’anima del detentore del potere. Non c’è potere senza questa anticamera e senza questo corridoio”. E ricordava come esempio storico di controversia sull’accesso al potente la caduta di Otto von Bismarck e, in letteratura, il Don Carlos di Friedrich Schiller. Per cui i capi di gabinetto possono essere considerati una specie, rapportata all’organizzazione dello Stato moderno, e con caratteristiche peculiari, di potere indiretto (in altri tempi e contesto attribuito al Papa).
(*) Governare dietro le quinte. Storia e pratica dei gabinetti ministeriali in Italia 1861-2023 a cura di Guido Melis e Alessandro Natalini, Il Mulino 2023, 208 pagine, 16 euro
Aggiornato il 22 maggio 2024 alle ore 09:34
