Adesso che sarà necessario rivedere il Pnrr per evitare di diventare inadempienti nei confronti dell’Unione europea e, soprattutto, per evitare di perdere cospicue risorse messe a disposizione dalla stessa Unione, almeno per il comparto delle infrastrutture, dovremo forse capire dei punti fermi della programmazione e del passaggio dalla intuizione programmatica a quella realizzativa. In realtà una condizione essenziale del successo di un atto programmatico è la certezza che l’organismo e le persone fisiche presenti all’interno di un determinato organismo restino in continuità responsabili ed attori di tutte le fasi che caratterizzeranno l’intera azione programmatica: dal disegno e dalla intuizione di base al confronto con tutti i soggetti e gli organismi direttamente ed indirettamente interessati, dall’articolato processo mirato all’ottenimento di tutte le autorizzazioni alla consegna dei lavori, alla collaudazione.
Un itinerario lungo e complesso, anche se facilitato nella tempistica di alcuni passaggi, rimane sempre una operazione che in moltissimi casi nel nostro Paese, anche quando si era in presenza di motivate condizioni di urgenza, si è bloccata del tutto o per il suo completamento ha impiegato tempi incomprensibili. Potrei fare tantissimi esempi, sì anche di opere che in diversi casi ho seguito direttamente, come il sistema ferroviario ad alta velocità: i contratti furono firmati con Iri, Eni, Fiat e Montedison nell’agosto del 1991 e ancora oggi manca il completamento della tratta Milano-Genova (Terzo Valico dei Giovi), la tratta Verona-Vicenza-Padova ed il nodo di Firenze; senza dubbio un motivo dei ritardi nel caso dell’alta velocità è stato l’obbligo di concludere alla unanimità le conferenze dei servizi, vincolo superato solo nel 2001 con la Legge Obiettivo; non parliamo poi di alcune opere del Sud come il sistema ferroviario ad alta velocità Palermo-Messina-Catania, progetto avviato nel 2011 e supportato da apposito Commissario nel 2012 e di cui forse solo ora partirà un primo lotto o come la strada statale 106 Jonica, un’opera concepita e progettata per lotti nel lontano 1990 e che solo un anno fa ha visto partire un primo lotto di circa 1,3 miliardi di euro (l’intera opera ha un costo presunto di 6,4 miliardi di euro).
La critica, quasi sistematica nei confronti di una simile deformazione nell’avanzamento delle opere, è sempre la stesa: la lungaggine della burocrazia; trattasi di una critica generica che in realtà non dice proprio nulla; posso assicurare che chi istruisce un programma, chi istruisce un progetto e chi deve formulare un parere come quello relativo alla Valutazione ambientale strategica (Vas) o alla Verifica di impatto ambientale (Via), nel 90 per cento dei casi cerca in tutti i modi di partecipare in termini positivi o alla approvazione delle proposte o alla corretta rilettura per garantirne la massima efficacia. Ed allora quali sono i veri punti critici che destabilizzano l’intero processo programmatico e realizzativo? La risposta, a mio avviso, è legata essenzialmente a due fattori:
1) L’assenza di un unico soggetto, di un unico organismo responsabile dell’intero impianto programmatico e realizzativo.
2) La copertura finanziaria della iniziativa legata alle disponibilità delle varie Leggi di Stabilità che garantiscono sempre una copertura annuale.
In realtà lo vivremo fra qualche mese, per non dire fra qualche settimana, in occasione della rivisitazione del Pnrr scopriremo che per evitare un vero fallimento nella correlazione tra opere programmate e opere realmente realizzate saremo costretti a seguire i consigli che, nell’autunno del 2020 (cioè due anni fa) in un incontro formale con le Commissioni parlamentari, furono indicati dal commissario Gentiloni; consigli che avevano due chiare caratteristiche: governance unica dall’inizio alla fine e organicità delle proposte. Insisto il commissario Gentiloni parlando di governance unica intendeva proprio la identificazione di un soggetto che dall’inizio fino alla fine seguisse responsabilmente l’intero Pnrr.
Ritengo che, come ho ricordato pochi giorni fa, la Ragioneria generale dello Stato, abbia capito bene che non ha senso che il Ministero delle Infrastrutture e delle Mobilità sostenibili, che il Ministero dell’Ambiente, che il Ministero della Cultura, siano riferimenti autorizzativi ma tutto deve rimanere o all’interno del Ministero dell’Economia e delle Finanze o all’interno della Presidenza del Consiglio o all’interno, addirittura, di un nuovo Dicastero preposto alla concreta attuazione del Pnrr.
In merito poi all’altro punto, quello relativo alla copertura finanziaria, va ricordato che i ritardi accumulati nell’attuazione delle opere prima del Pnrr e mi riferisco in particolare a quelli della Legge Obiettivo negli anni compresi tra il 2015 ed oggi, sono da addebitare, in massima parte, alla scelta del Governo di trasferire risorse, destinate alla realizzazione di interventi nel comparto delle infrastrutture, verso scelte più popolari come gli 80 euro per i salari bassi, come il Reddito di cittadinanza e il Quota 100.
Oggi questo vincolo non c’è più perché il Pnrr garantisce risorse adeguate; però le risorse diventano disponibili solo se rispettiamo determinati impegni assunti con la Unione europea in occasione proprio dell’approvazione dello stesso Pnrr. Per questo diventa fondamentale il coinvolgimento della Cassa depositi e prestiti in quanto potrebbe assicurare in questi non facili passaggi tra avanzamento delle progettualità e copertura finanziaria un contributo determinante per la reale certezza, ove necessario anche anticipandole, delle risorse.
Non voglio assolutamente dare consigli o formulare soluzioni specialmente in un momento così difficile in cui si sta prendendo atto che la macchina del Pnrr è sì partita ma è lontana dai livelli di avanzamento che la Unione europea aveva auspicato; il mio è solo un banale tentativo per ricordare quello che forse è stato finora sottovalutato è cioè quello di garantire davvero un’unica governance. Lo so non sarà facile dare vita ad una simile rivoluzione concettuale ma è bene che lo si sappia sin da ora: in tal modo si rischia di dare al Pnrr solo il ruolo di una interessante esercitazione programmatica.
(*) Tratto da Le Stanze di Ercole
Aggiornato il 05 ottobre 2022 alle ore 12:21
