venerdì 17 aprile 2020
Come ha agito il Governo nella vicenda del lockdown? Con una serie stucchevole di provvedimenti : al 10 aprile - in poco più di 2 mesi - risultano emessi 21 provvedimenti:
- 5 decreti-legge: 23 febbraio (l’unico sinora convertito, con modificazioni dalla L. 5.3.20 n. 13), 2 , 9, 17 e 25 marzo;
- 9 Dpcm (sulla base del Codice della Pc): 1, 4, 8, 9, 11, 22 marzo, 1 e 10 aprile (2);
- 1 D.M. (Svec): 25 marzo
- 3 Ordinanze MinSalute: 30 gennaio, 20 e 22 marzo;
- 1 Circolare MinInterno: 14 marzo;
- 1 Direttiva MinInterno ai Prefetti: 8 marzo, in riferimento al Dpcm;
- 1 Delibera del Consiglio dei Ministri: 31 gennaio (Dichiarazione dello stato di emergenza).
Inutile dire che a tale superfetazione normativa di vario genere - in cui D.L. correggono errori di precedenti D.L. e subdelegano a poteri locali o di rango inferiore la decisione sul tipo di limitazione di diritti costituzionalmente garantiti - abbia fatto seguito anche il caos interpretativo, per cui il diritto di circolazione del cittadino, costituzionalmente garantito, ha dovuto subire non solo l’onta della limitazione à la carte da autorità locali che si sono sentite investite del dovere di fornire prescrizioni di dettaglio ai cittadini dei loro territori, ma anche ad opera di meri esecutori come agenti delle forze dell’ordine che hanno interpretato le prescrizioni nazionali e locali con criteri a volte arbitrari.
Una intollerabile violazione e incertezza del diritto. Cui ha fatto da contraltare anche un sistema mediatico in genere non all’altezza della situazione, affetto da una piaggeria davvero stucchevole verso l’Esecutivo, mai incalzato duramente sulla questione.
In sostanza, il Governo:
- ha dapprima applicato l’art. 24 del Codice della Protezione civile (Coproc) - ossia il decreto legislativo 2 gennaio 2018 n. 1, un testo unico varato dal Governo Gentiloni, che ha riorganizzato la normativa di settore - per dichiarare lo stato di emergenza sanitaria (Delibera del Consiglio dei Ministri del 31 gennaio);
- ha poi utilizzato i decreti-legge per limitare la circolazione, subdelegando tipi e modi d’intervento sulla libertà personale a decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri e addirittura dei Presidenti delle Regioni, abilitati ad introdurre misure ulteriormente restrittive in relazione a specifiche situazioni sopravvenute di aggravamento del rischio sanitario nel loro territorio. E per fortuna solo col D.L. del 25 marzo si è precisato che i Sindaci non possono adottare, a pena di inefficacia, ordinanze contingibili e urgenti dirette a fronteggiare l'emergenza in contrasto con le misure statali, ne' eccedere i limiti di oggetto specificati, se no se ne sarebbero viste di tutti i colori.
È costituzionalmente legittimo tutto ciò? Non c’è dubbio che lo Stato possa, in determinate condizioni straordinarie (emergenze e guerra) comprimere o sospendere alcuni diritti costituzionali del cittadino (non tutti: ad es. la tortura non è mai ammessa, neppure in caso di guerra). Ma la Costituzione esclude che l’intervento limitativo possa farsi con atto del Governo, ossia con provvedimento amministrativo (come il Dpcm), riservandolo alla legge, approvata dal Parlamento. E non risulta che il Parlamento abbia varato alcuno stato d’emergenza sanitaria nazionale, con le connesse cautele da seguire nella limitazione dei diritti dei cittadini.
È vero che molti costituzionalisti ritengono che la riserva di legge prevista dall’art. 16 Cost., che prevede proprio il caso dell’emergenza sanitaria, sia relativa, ossia riferita non solo alla legge formale ma anche a un provvedimento avente forza di legge, come il decreto legislativo (o delegato) o il decreto-legge. E su questo, evidentemente, ha fatto perno il Governo: il Coproc è un decreto legislativo, per cui la riserva di legge relativa parrebbe formalmente rispettata. Ma non esiste solo la forma, il diritto è anche sostanza. Non si possono stravolgere abusivamente certi principi. Rileggendo i lavori preparatori alla Costituzione si comprende allora come, nel caso in discorso, si sia in presenza di una grave patologia della delega della funzione legislativa, per diversi motivi.
Anzitutto perché la delega legislativa prevista dall’art. 76 Cost. “deve essere ammessa non per materia ma per oggetto, intendendosi per tale parola uno scopo ben definito; e “oggetti definiti” fu la dizione definitiva: dalla quale deriva pertanto un divieto al potere legislativo a concedere a quello esecutivo deleghe generiche per la disciplina di “materie””. Dunque la gestione delle emergenze di cui al Coproc, è una materia, non uno specifico oggetto, che è invece la singola emergenza da trattare. Diversamente opinando, si avrebbe una inammissibile delega legislativa al Governo di tipo permanente.
Circa poi l’opportunità di prevedere il decreto-legge, istituto controverso anche sotto la vigenza dello Statuto albertino, molto si discusse tra i costituenti. Per non menomare le garanzie per i cittadini “nella Commissione dei 75 (…) si volle deliberatamente escludere nella maniera più assoluta la possibilità per il Governo di emanare norme aventi efficacia di leggi ordinarie”. E Meuccio Ruini, presidente della Commissione osservò che “l’immediato intervento e l’apposita convocazione delle Camere sono un freno molto sensibile per il Governo il quale saprà, nell’emettere decreti-legge, di dover presentarsi subito al Parlamento per affrontare un giudizio di responsabilità che è implicito nell’atto di conversione, e nulla vieta che diventi esplicito ove il decreto-legge risulti ingiustificato e ispirato a criteri antiliberali e antidemocratici”. Dei cinque decreti legge emessi, solo uno per ora è stato convertito, e con modificazioni.
Va anche tenuto presente che per i Testi Unici, come è il Coproc, le deleghe sono pacificamente considerate anomale, perché il Parlamento non conferisce alcuna direttiva al Governo (come previsto dall’art. 76 Cost.). In queste ipotesi bisogna essere estremamente cauti, visto il divieto di deleghe legislative generiche.
Infine, siccome l’analogia tra l’emergenza sanitaria e lo stato di guerra non è poi così peregrina (guerra al coronavirus...), occorre ricordare che l’art. 78 Cost. dispone : “Le Camere deliberano lo stato di guerra e conferiscono al Governo i poteri necessari”. E si noti che il Governo, anche in tal caso, non ha “né pieni poteri, né poteri adeguati; necessari mi pare l’espressione migliore” (cfr. Meuccio Ruini, A.C. pag. 1402). Ricordiamoci pure l’ammonimento dei lavori preparatori all’art. 23 Cost.: quando la norma dice che nessuna prestazione personale o patrimoniale può essere imposta se non in base alla legge, “sarebbe non giustificata illazione volgere la frase al positivo e trarne la conseguenza che per legge può essere imposta qualsiasi prestazione. Nel fissare prestazioni la legge dovrà sempre tener conto dei diritti e delle libertà garantiti al cittadino dalla Costituzione”.
E allora è evidente che la questione della costituzionalità o meno dell’iter normativo predisposto dal Governo non sia formale, ma sostanziale. Formalmente, le procedure sono state rispettate. C’è stata una dichiarazione di emergenza deliberata dal Consiglio dei Ministri in base all’art. 24 del Coproc, atto avente forza di legge; ci sono stati poi i Dpcm previsti da tale Codice, e diversi decreti-legge, ecc. Non c’è stata una violazione formale. Ma un abuso sostanziale per eccesso di potere, sì.
Il provvedimento abusivo è diverso da quello illegittimo, perché rispetta la correttezza formale, ma stravolge i principi che ne costituiscono i presupposti, utilizzando le norme in modo diverso da quello previsto. Abbiamo visto come il legislatore costituente abbia diffidato della delega del potere legislativo all’esecutivo, ritenendola assolutamente straordinaria. E come i poteri delegati, persino in stato di guerra, non siano mai pieni, ma solo quelli “necessari”. Come possa ritenersi straordinaria una delega permanente, prevista pure in un Codice che consente allo stesso esecutivo di attivarla a discrezione, è un mistero. Così come non può ritenersi in linea coi principi della Costituzione un conferimento pieno di poteri, attraverso un decreto legislativo sostanzialmente organizzativo.
In altri termini: è incostituzionale l’art. 24, primo comma, del Coproc laddove stabilisce che la dichiarazione dello stato di emergenza nazionale, presupposto della messa in moto della macchina della Protezione civile e della connessa limitazione dei diritti dei cittadini, spetti al Consiglio dei Ministri, anziché al Parlamento. È vero che quella norma ha radici risalenti, perché non fa che replicare il vecchio art. 5 della L. 225/92. Però meglio tardi che mai, il nodo è venuto adesso al pettine con il lockdown totale del Paese, e adesso va sciolto.
E lo stato di guerra col coronavirus? Beh, se vale la metafora, lo dichiara ex art. 78 Cost. il Parlamento, che rappresenta tutto il popolo cui chiedere limitazioni di diritti, non il Governo, espressione di una maggioranza (e neppure sempre).
In definitiva, non mi sembra possibile dubitare - anche per ragioni di coerenza sistematica della Costituzione – che sia il Parlamento ad avere la competenza esclusiva in materia di dichiarazione dell’emergenza; e che lo stesso debba dare con apposita legge, caso per caso e non in via permanente, istruzioni specifiche al Governo per la limitazione dei diritti costituzionali coinvolti. Invece con il Coproc non solo il Governo può dichiarare lo stato di emergenza con delibera “non soggetta a controllo preventivo di legittimità” (art. 24 comma 5) ma può anche a sua discrezione prorogare l’emergenza fino a 24 mesi, con la connessa proroga della compressione dei diritti costituzionali.
No, qualcosa non quadra. È il frutto avvelenato della delega permanente e in bianco al Coproc., che considera i Presidenti delle Regioni e i Sindaci “autorita' territoriali di protezione civile”, in grado dunque di comprimere anch’essi, a livello locale, i diritti costituzionali dei cittadini con le loro disparate ordinanze; addirittura con la pretesa di sanzioni penali, in barba al principio di legalità e tassatività delle fattispecie criminose. Un fenomeno aggravato anche dal modo maldestro di legiferare nei D.L., mediante l’uso di deleghe di secondo grado (Governo che delega ulteriormente agli enti locali l’individuazione delle condotte dei cittadini da reprimere). Davvero una babele cui la Corte costituzionale dovrebbe porre uno stop, chiarendo che solo il Parlamento è il depositario della dichiarazione dello stato di emergenza; che nella relativa delega va accompagnata dagli specifici requisiti richiesti dall’art. 76 Cost..
Concludendo, questo frutto avvelenato ha un nome: eccesso di delega, che rende incostituzionale l’art. 24 Coproc e i provvedimenti del potere esecutivo centrale e locale dallo stesso derivati che limitano la libertà di circolazione. Ne deriva che tutte le ordinanze, che vietano le cose più naturali come andare a correre nel parco, muoversi oltre i 200 metri da casa e le altre ipotesi fantasiose formulate - che obbligano pure a compilare certificazioni cervellotiche - sono abusive e vanno annullate. Vedremo come andrà a finire.
di Luca Maria Blasi