venerdì 28 giugno 2024
“Il pozzo americano può prosciugarsi”. Questo fu il messaggio del presidente degli Stati Uniti Dwight D. Eisenhower agli alleati europei nel 1953, appena quattro anni dopo la fondazione della Nato. Con gli impegni in Asia orientale che mettevano a dura prova le risorse degli Stati Uniti, era giunto il momento per l’Europa di assumersi la sua parte di onere della difesa collettiva. In altre parole, il dibattito sulla condivisione degli oneri è vecchio quasi quanto la stessa Nato. Nel corso degli anni Cinquanta e Sessanta, il contributo degli Stati Uniti alla spesa totale della Nato per la difesa fu superiore al 70 per cento. Da allora, la maggior parte delle amministrazioni statunitensi ha esortato i Paesi europei a fare di più per la loro sicurezza. In pubblico e in privato, presidenti e funzionari statunitensi hanno esercitato pressioni sui Governi europei affinché non trascurassero la spesa militare, soprattutto nel periodo successivo alla Guerra fredda, in cui i Governi europei hanno ridotto i bilanci della difesa e hanno invece dato priorità ai programmi sociali e ai tagli fiscali.
Nel 2011, l’allora segretario alla Difesa americano Robert Gates lanciò lo stesso allarme di Eisenhower, cambiando solo la metafora dell’acqua in quella della ricchezza. Gates avvertì: “Se le attuali tendenze al declino delle capacità di difesa europee non verranno fermate e invertite, i futuri leader politici statunitensi (coloro per i quali la Guerra fredda non è stata l’esperienza formativa che è stata per me) potrebbero non considerare il ritorno sull’investimento americano nella Nato meritevole del costo”. Allo stesso tempo, nell’ultimo decennio il dibattito in corso sulla condivisione degli oneri si è inopportunamente ridotto, concentrandosi su un singolo numero. La linea guida secondo cui gli alleati della Nato dovrebbero spendere almeno il 2 per cento del loro Prodotto interno lordo (Pil) per la difesa, stabilita nel 2014 con le migliori intenzioni, ha da allora assunto una qualità quasi totemica come criterio principale del valore di un alleato. La ricerca di un semplice parametro di riferimento ha distorto un dibattito importante e più ampio nell’Alleanza. Invece, è necessaria una comprensione più completa di ciò che ogni alleato apporta alla difesa collettiva, e il prossimo vertice di Washington è dove questo processo dovrebbe iniziare.
Perché il “2 per cento” è riduttivo
La prima invasione dell’Ucraina da parte della Russia nel 2014 ha iniziato a cambiare i calcoli. Al vertice Nato di quell’anno in Galles, i leader hanno promesso di raggiungere un obiettivo di spesa per la difesa del 2 per cento del Pil entro il 2024. Sono stati fatti progressi verso quell’obiettivo, ma sono stati irregolari. L’invasione su vasta scala dell’Ucraina da parte della Russia nel 2022 ha fornito un ulteriore impulso per una maggiore spesa nelle capitali europee. Nel famoso discorso Zeitenwende del cancelliere tedesco Olaf Scholz, pronunciato pochi giorni dopo che le forze russe avevano iniziato il loro assalto totale all’Ucraina, ha promesso che Berlino avrebbe finalmente preso sul serio il raggiungimento dell’obiettivo e stanziato altri cento miliardi di euro per uno speciale fondo per la difesa.
L’anno scorso, al summit dell’Alleanza a Vilnius, gli alleati della Nato hanno rinnovato il loro impegno del 2 per cento e sono andati oltre, approvando un Defense Production Action Plan per “accelerare gli appalti congiunti, aumentare l’interoperabilità e generare investimenti e capacità produttiva”. Nel 2023, la spesa per la difesa tra i membri europei della Nato è aumentata del 19 per cento, con circa 78 miliardi di dollari di nuova spesa per la difesa, secondo i dati dello Stockholm International Peace Research Institute (Sipri). Questa settimana, la Nato ha annunciato che ventitré dei trentadue Stati membri dell’Alleanza dovrebbero raggiungere l’obiettivo del 2 per cento nel 2024. Quest’anno sarà anche il primo in cui la spesa aggregata degli alleati europei supererà il 2 per cento del loro Pil collettivo.
Mentre l’Europa è chiaramente diretta nella giusta direzione, gli Stati Uniti rimangono di gran lunga il singolo maggiore contributore. Secondo il database Sipri, la spesa totale per la difesa degli Stati Uniti ha raggiunto i 916 miliardi di dollari nel 2023, ovvero il 3,36 per cento del Pil statunitense. In Europa, i tre maggiori spenditori per la difesa sono stati il Regno Unito (75 miliardi di dollari), la Germania (68 miliardi di dollari) e la Francia (61 miliardi di dollari) nel 2023. Mettiamo a confronto questo con la Cina, che tra il 2000 e il 2023 ha aumentato la sua spesa militare di oltre tredici volte (da 22 miliardi di dollari a 296 miliardi di dollari) e ha notevolmente potenziato le sue capacità militari. Anche la Russia ha aumentato il suo budget per la difesa di dodici volte (da 9 a 109 miliardi di dollari). Inoltre, queste stime, basate in parte su congetture, potrebbero sottostimare la spesa effettiva per la difesa e la sicurezza di Cina e Russia.
Il pericolo qui è che focalizzare il dibattito sulla condivisione degli oneri attorno a un’equazione matematica è riduttivo. Concentrare l’attenzione sugli input e non sui requisiti. Non si traduce in una piena comprensione di quali siano le reali capacità militari degli alleati o di come siano in grado di impiegare tali capacità a vantaggio della Nato e di far rispettare l’ordine internazionale. Inoltre, l’obiettivo del 2 per cento è di per sé un parametro inadeguato. È un obiettivo che cambia a seconda delle più ampie fortune economiche nazionali. Ed è mal definito. Gli alleati hanno un’ampia discrezionalità nel determinare cosa rientra nell’ambito dell’obiettivo del 2 per cento e nel concedersi una certa contabilità creativa. Ad esempio, generosi pagamenti pensionistici possono gonfiare il bilancio della difesa di un Paese senza contribuire molto alle capacità collettive. Non tutti gli impegni del 2 per cento sono uguali. Il vertice Nato del 2014 che fissò l’obiettivo del 2 per cento includeva anche l’obiettivo che entro il 2024 almeno il 20 per cento della spesa per la difesa nazionale fosse destinata a capacità, attrezzature e ricerca e sviluppo di prima linea. Secondo i dati più recenti, tutti gli alleati tranne due sono al di sopra di questa soglia, ma queste cifre variano ogni anno.
Come gli alleati possono andare oltre il “2 per cento”
È nell’interesse dei singoli alleati europei dimostrare i modi tangibili in cui contribuiscono alla difesa e alla deterrenza collettiva. Ciò include il rafforzamento delle forze convenzionali, anche attraverso contributi agli schieramenti multinazionali sul fianco orientale della Nato. Ciò implica mostrare una disponibilità proattiva a colmare le lacune negli strumenti strategici che gli Stati Uniti attualmente forniscono alla difesa dell’Europa. Ciò significa sviluppare capacità di trasporto aereo, rifornimento in volo, aerei e piattaforme di intelligence, sorveglianza e ricognizione. Ciò significa anche che gli alleati hanno bisogno di un piano coerente per fare un uso più intelligente delle risorse esistenti in tutta Europa e per sviluppare una strategia di collaborazione con i produttori della difesa per garantire la continuità delle forniture critiche.
Forse la cosa più critica ora è che gli alleati devono trasmettere il messaggio giusto. Questo potrebbe iniziare abbandonando la nozione di difesa collettiva come “peso” e adottando invece il linguaggio della “condivisione delle responsabilità”. Riformulare il dibattito aiuterebbe a segnalare al pubblico una risoluzione serena, matura e impegnata. Con il vertice della Nato che si terrà a Washington, Dc, a luglio, durante la campagna elettorale presidenziale americana, gli alleati europei non possono ignorare il contesto politico. Al vertice della Nato e oltre, dovranno calibrare attentamente i loro messaggi al pubblico statunitense in modo da attrarre entrambi gli schieramenti politici. Ciò significa, ad esempio, dare segnali concreti sul fatto che si può fare affidamento sugli alleati europei come partner preziosi e costruttivi a livello globale, in particolare nell’Indo-Pacifico.
In definitiva, considerazioni di tipo messaggio e politica riportano la discussione sull’obiettivo del 2 per cento. Ha assunto una particolare potenza simbolica. Come dimostra la storia della Nato, questo dibattito rimarrà aperto, in una forma o nell’altra, per molto tempo. In effetti, ora si parla del 2 per cento come di un “minimo e non di un tetto”, con alcuni alleati, soprattutto la Polonia, che sostiene l’aumento dell’obiettivo al 3 per cento. Il senatore repubblicano Roger Wicker ha recentemente sostenuto che gli Stati Uniti dovrebbero spendere almeno il 5 per cento del proprio Pil nella difesa. Mentre sempre più alleati superano la soglia del 2 per cento, e mentre la spesa accelera, è tempo che la conversazione evolva. Considerare non solo quanto viene speso, ma come viene speso. Esaminare come ciò si traduce nell’assunzione significativa e tangibile della responsabilità di ciascun alleato per la difesa collettiva. È un messaggio più sfumato di una semplice equazione, ma è giunto il momento di iniziare a parlare di questo aspetto senza esitazioni.
(*) Docente universitario di Diritto internazionale e normative sulla sicurezza
di Renato Caputo (*)